這幾年關(guān)于專項(xiàng)債的爭(zhēng)論很多，尤其是專項(xiàng)債能不能跟PPP結(jié)合，有很多討論和觀點(diǎn)。財(cái)政部鄒佳怡副部長(zhǎng)在2019年10月也表示，專項(xiàng)債與PPP結(jié)合，需要探索。

爭(zhēng)論一直沒有定論的原因，是由于專項(xiàng)債同時(shí)具有政府資金和債務(wù)資金兩重屬性。這兩重屬性具有天然的對(duì)立性，強(qiáng)調(diào)哪一重屬性，都可能否定另一重屬性。我們需要全面、理性地認(rèn)識(shí)專項(xiàng)債這兩個(gè)不同的屬性，在不同的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和發(fā)展環(huán)境中恰當(dāng)?shù)靥幚砗脙芍貙傩缘钠胶猓拍芨玫匕l(fā)揮專項(xiàng)債拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用，同時(shí)理性地控制政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

先來說說債務(wù)資金屬性。專項(xiàng)債是地方政府發(fā)行的債券，也就是地方政府舉借的債務(wù)，具有債務(wù)性資金屬性。地方政府作為專項(xiàng)債券的發(fā)行和償還主體，需要防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文件，要求嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以來，更是絕不允許出現(xiàn)區(qū)域性系統(tǒng)性的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)在專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)防控方面采取了以下措施：

全國(guó)專項(xiàng)債的發(fā)行總限額須經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，各省專項(xiàng)債發(fā)行額度由財(cái)政部按照各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和可用財(cái)力等因素綜合擬定后須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。債務(wù)額度的控制從宏觀上確保了專項(xiàng)債負(fù)債水平的安全性和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可控性。

在專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)總體可控的前提下，政策進(jìn)一步要求專項(xiàng)債資金使用必須對(duì)應(yīng)到具體項(xiàng)目，每一個(gè)使用專項(xiàng)債的項(xiàng)目必須是有一定收益但難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化合規(guī)融資的公益性項(xiàng)目，每一個(gè)項(xiàng)目的資金平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告、法律意見書都要經(jīng)過省級(jí)財(cái)政部門審核通過，避免“大水漫灌”，做到精準(zhǔn)使用。

對(duì)項(xiàng)目撥付專項(xiàng)債資金的額度不得超出項(xiàng)目相應(yīng)收益水平，保證政府舉借的專項(xiàng)債有相匹配的政府性基金收益或?qū)ｍ?xiàng)收入來源和償還能力，禁止用財(cái)政補(bǔ)貼作為專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)的償還來源，杜絕償債來源空轉(zhuǎn)導(dǎo)致債務(wù)舉借規(guī)模和與實(shí)際償還能力脫鉤。

應(yīng)該說，專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)的防控措施是全方位、多層次、系統(tǒng)性的，層層分解的多級(jí)防控體系，讓政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的力度和效果更加強(qiáng)大和有效。

另一方面，專項(xiàng)債資金使用具有政府資金性質(zhì)。通過發(fā)行專項(xiàng)債方式募集的資金全部繳入省級(jí)國(guó)庫(kù)，納入政府預(yù)算收入，通俗地講，這就是政府的錢。

專項(xiàng)債的使用由地方政府按照預(yù)算規(guī)定的科目和用途予以安排，專門用于解決有一定收益但難以實(shí)現(xiàn)商業(yè)化合規(guī)融資的公益性項(xiàng)目投資。地方政府對(duì)項(xiàng)目專項(xiàng)債資金的安排，屬于“撥付”而不是轉(zhuǎn)貸性質(zhì)，這在財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)[2016]155號(hào)）中有明確表述。

公益項(xiàng)目往往由政府委托企業(yè)實(shí)施，國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文件明確禁止企業(yè)為政府舉債，《政府投資條例》明確規(guī)定“政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)”，政府應(yīng)該為“有一定收益的公益性項(xiàng)目”中的公益屬性提供相應(yīng)的資金，以履行政府為社會(huì)提供公益性事業(yè)的責(zé)任。企業(yè)沒有提供公益事業(yè)的責(zé)任，其受托建設(shè)“有一定收益的公益性項(xiàng)目”中的公益屬性所需要的資金，應(yīng)該屬于政府責(zé)任，由政府提供相應(yīng)撥款。對(duì)企業(yè)而言，該資金來源于財(cái)稅收入還是專項(xiàng)債收入沒有區(qū)別，都是政府投資資金。政府將專項(xiàng)債資金撥付給項(xiàng)目公司，是基于其應(yīng)該承擔(dān)的公益事業(yè)提供責(zé)任。

作為專項(xiàng)債還款來源的政府性基金收入，是政府及其所屬部門根據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)文件規(guī)定，為支持某項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金，如散裝水泥專項(xiàng)資金收入、新型墻體材料專項(xiàng)基金收入、國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入、殘疾人就業(yè)保障金收入、政府住房基金收入、城市公用事業(yè)附加收入、國(guó)有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入、育林基金收入等；專項(xiàng)收入是指根據(jù)法律、法規(guī)以及國(guó)家有關(guān)文件規(guī)定，為了社會(huì)有關(guān)事業(yè)的發(fā)展、保護(hù)、治理而依法收取的用于特定用途的費(fèi)用如教育費(fèi)附加收入、排污費(fèi)收入、水資源費(fèi)收入、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入等。政府性基金和專項(xiàng)收入征收或收取的主體是地方政府，體現(xiàn)為政府的非稅收入，直接進(jìn)入政府財(cái)政體系成為政府財(cái)政收入。專項(xiàng)債資金取得和償還的軌跡說明項(xiàng)目公司根本不具備舉借和償還專項(xiàng)債的資格。政府對(duì)項(xiàng)目公司撥款承擔(dān)項(xiàng)目公益屬性的資金提供，政府征收政府性基金用于專項(xiàng)債償還，進(jìn)一步說明專項(xiàng)債使用時(shí)的政府資金性質(zhì)。

廳字[2019]33號(hào)文件允許將專項(xiàng)債資金作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金，就是基于其政府資金屬性。對(duì)于項(xiàng)目公司而言，政府撥付的資金屬于政府投資不屬于債務(wù)性資金，自然滿足資本金的穿透要求。

專項(xiàng)債的債務(wù)資金屬性主要體現(xiàn)在資金取得方面，項(xiàng)目層面的約束和規(guī)制，是地方政府考慮債務(wù)償還能力和風(fēng)險(xiǎn)管控，通過風(fēng)險(xiǎn)分解、層層壓實(shí)的措施來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制的可操作和可控制，是政府的風(fēng)險(xiǎn)防控措施而已，在項(xiàng)目公司層面并非債務(wù)性資金。

專項(xiàng)債資金的政府投資屬性主要體現(xiàn)在使用方面，政府把通過發(fā)行專項(xiàng)債募集的資金撥付給相關(guān)企業(yè)，建設(shè)“有一定收益的公益性項(xiàng)目”，履行政府向社會(huì)提供公益事業(yè)的責(zé)任，承擔(dān)項(xiàng)目中公益屬性部分對(duì)應(yīng)的建設(shè)所需資金。對(duì)項(xiàng)目公司而言，用于公益性項(xiàng)目的專項(xiàng)債屬于政府投資。

專項(xiàng)債同時(shí)具有債務(wù)資金屬性和政府資金屬性，兩重屬性的對(duì)立統(tǒng)一取決于投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的博弈，簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)哪一重屬性都可能有失偏頗，二者的平衡更應(yīng)該服從社會(huì)經(jīng)濟(jì)大局。當(dāng)前中國(guó)面臨嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)和持續(xù)的疫情影響，國(guó)際貿(mào)易和國(guó)內(nèi)消費(fèi)都受到嚴(yán)重沖擊，我們需要加強(qiáng)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的力度，在專項(xiàng)債多級(jí)防控體系保障風(fēng)險(xiǎn)可控的大背景下，應(yīng)該為專項(xiàng)債在投資活動(dòng)中發(fā)揮作用積極創(chuàng)造條件。

2019年11月，山東省財(cái)政廳、山東省發(fā)改委等五部門聯(lián)合發(fā)布做好專項(xiàng)債發(fā)行及配套融資的實(shí)施文件，開始探索試行“PPP+專項(xiàng)債券”融資模式。2020年年初，山東鄒平市貨運(yùn)鐵路專用線4.37億元專項(xiàng)債項(xiàng)目發(fā)行。

PPP項(xiàng)目使用政府資金，可以用于可行性缺口補(bǔ)貼、建設(shè)期補(bǔ)助或者資本金。專項(xiàng)債用于政府方資本金時(shí)，可以有效擴(kuò)大政府出資能力，但要求政府方不能放棄在項(xiàng)目公司的分紅權(quán)，鑒于不能以政府補(bǔ)貼作為專項(xiàng)債的償還來源，資本金中專項(xiàng)債的比例不能高于政府性基金收入占項(xiàng)目總收入的比例。政府方以資本金方式投入時(shí)，政府對(duì)應(yīng)實(shí)現(xiàn)的政府性基金收益通過投資回報(bào)方式支付給項(xiàng)目公司，專項(xiàng)債部分按其在項(xiàng)目公司資本金比例分享該收益回到政府方。中間需要多次交納稅金，導(dǎo)致資金耗費(fèi)和使用效率降低，這是將專項(xiàng)債用于資本金時(shí)需要考慮的因素。

專項(xiàng)債用作PPP項(xiàng)目的可行性缺口補(bǔ)貼或者建設(shè)期補(bǔ)助，不會(huì)涉及所實(shí)現(xiàn)的政府性基金收益在政府與項(xiàng)目公司間的轉(zhuǎn)移，資金使用效率相對(duì)較高。

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